Rezolvarea problemelor fiscal-bugetare ale României: e nevoie de acțiune, nu de peticire urgentă

Introducere

România se confruntă cu probleme semnificative din punct de vedere fiscal-bugetar. Acestea au la bază insustenabilitatea finanțelor publice, veniturile fiscale reduse și utilizarea inadecvată a fondurilor europene. Măsurile propuse de Ministerul Finanțelor (MF) pentru a aborda aceste probleme sunt insuficiente și nu tratează problemele fundamentale. În schimb, este necesară o serie de dezbateri publice pentru a evalua prioritățile de finanțare, prioritizarea investițiilor și îmbunătățirea credibilității bugetului. Alocarea și distribuția bugetelor locale din România sunt insustenabile și ineficiente, ducând la cheltuieli mari cu personalul și la investiții publice reduse. Pentru a aborda aceste provocări, recomandăm evaluarea priorităților de finanțare, efectuarea unei evaluări transparente a cheltuielilor bugetare, prioritizarea investițiilor, stabilirea transparenței în contractele publice, colaborarea cu autoritățile locale și societatea civilă și realizarea unei evaluări oneste și a repoziționării realiste a cheltuielilor administrative. Aceste recomandări pot contribui la îmbunătățirea situației bugetar-fiscale din România.

Pe lângă datele existente privind bugetele locale, sugerăm cercetarea alocării și distribuției bugetelor naționale pentru a identifica domeniile în care fondurile publice sunt risipite și pentru a urmări execuția contractelor publice. Este, de asemenea, esențial să evaluăm eficiența cheltuielilor pentru investițiile publice și să prioritizăm investițiile pentru un impact maxim.

Problema

Ministerul Finanțelor (MF) a publicat luni, 8 mai, proiectul Ordonanței de Urgență, ce conține măsurile fiscal-bugetare, pentru acoperirea „găurii” din bugetul României. 

Ordonanța de Urgență propusă de Ministerul Finanțelor reprezintă o încercare dezamăgitoare de a aborda problemele bugetar-fiscale ale României. Deși măsurile propuse pot aduce bani suplimentari la buget, ele nu abordează problemele fundamentale ale atragerii de fonduri externe și sustenabilității bugetului.

Măsurile propuse de guvern rezolvă doar probleme minore și nu abordează problemele sistemice care au cauzat în primul rând problemele bugetar-fiscale ale României. Ordonanța de Urgență aduce și mai mult control guvernamental, cu soluții menite să rezolve problema pe termen scurt, prin aprobarea lunară a creditelor de angajament. Reducerea cabinetelor demnitarilor nu înseamnă nimic, având în vedere numărul de peste 200 de secretari de stat și un număr mare de subsecretari (iar în versiunea publicată a OUG, nu există măsuri și pentru reducerea numărului acestora). De asemenea, reducerea posibilității de a fi membru al consiliului de administrație într-un număr maxim de două întreprinderi publice are impact zero, deoarece bugetul pentru aceste consilii pare că rămâne neschimbat.

Pentru a aborda cu adevărat problemele bugetar-fiscale actuale din România, guvernul trebuie să prioritizeze investițiile, în special execuția lor, atât din fonduri europene, cât și din resurse naționale. Acest lucru înseamnă stabilirea transparenței în contractele publice, astfel încât execuția lor să poată fi urmărită prin contractare deschisă. Guvernul ar trebui, de asemenea, să colaboreze cu autoritățile locale și societatea civilă în implementarea și monitorizarea proiectelor majore de reformă și investiții, în special din PNRR, pentru a identifica și corecta prompt eventualele abateri. În plus, este necesară o evaluare sinceră și o repoziționare realistă a cheltuielilor administrative (personal + bunuri și servicii) pentru comunitățile unde depopularea a dus la cheltuieli nesustenabile.

Bugetul de stat ar trebui să prioritizeze domenii precum educația, sănătatea și investițiile, pentru a deveni un instrument de ajutor și dezvoltare care își gestionează bugetele și acțiunile cu transparență. Ordonanța de Urgență propusă abordează doar simptomele și nu vindecă boala. Este timpul ca guvernul să adopte o abordare serioasă a problemelor bugetar-fiscale ale României și să implementeze recomandările noastre pentru a rezolva problemele fundamentale.

Toate măsurile pot fi consultate în textul OUG și în nota de fundamentare, publicate pe site-ul Ministerului Finanțelor.

O analiză a măsurilor propuse

România a intrat în procedura de deficit bugetar excesiv chiar înainte de pandemie, din cauza insustenabilității finanțelor publice. Țara se confruntă cu lipsa veniturilor datorită veniturilor fiscale reduse, capacității scăzute de colectare și utilizării inadecvate a fondurilor europene, inclusiv a celor din PNRR. Prioritățile de cheltuieli nesustenabile și pe termen scurt, precum pensiile speciale, investițiile publice reduse și alocarea ineficientă a resurselor prin cheltuieli mari cu personalul la nivel local, agravează situația.

Ordonanța nu rezolvă decât niște probleme minore, nu pe cele sistemice care ne-au adus aici: 

• Avem o problemă cu sustenabilitatea finanțelor publice. Acest lucru este recunoscut și de guvernanți, e o problemă care apare în recomandările specifice de țară de ani de zile, dar și în negocierile de aderare la OCDE.
• Mai precis, nu ne ajungem cu banii. Problema vine din două direcții:
  • Nu reușim să colectăm sau să atragem venituri suficiente. Încasăm venituri fiscale puține, avem o capacitate scăzută de colectare, la care se mai adaugă și incapacitatea de a folosi la maximum Fondurile Europene, inclusiv pe cele din PNRR.
  • Avem o serie de cheltuieli nesustenabile și/ sau fără impact pe termen lung, neprioritizate (pensii speciale, investiții publice scăzute, dar și cheltuielile de personal – nu vorbim de profesori și medici, ci de o alocare ineficientă a resurselor prin procentul mare de cheltuieli de personal la nivel local).

Orice măsuri pentru a reduce costurile inutile ar trebui să pornească de la un proces obiectiv de revizuire a cheltuielilor, nu neapărat de la o măsură care să se potrivească tuturor.

Costuri cu bunuri și servicii

Prin reducerea cheltuielilor cu 10%, de la titlul „Bunuri și servicii”, din cadrul bugetului general consolidat, dar exceptând autoritățile publice locale, Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate (FNUASS) și având în vedere excepțiile prevăzute în OUG pentru cheltuielile cu sănătatea (excluse, de noi, din cheltuielile cu bunuri și servicii pentru domeniul sănătății din bugetul de stat), rezultă economisirea a aproximativ 2,3 miliarde lei. Din bugetele ordonatorilor principali de credite, cele mai mari sume de bani (exceptând CNAS), prin tăierea a 10% din cheltuielile cu bunuri și servicii, provine de la: Ministerul Sănătății (0.67 mld lei); Ministerul Apărării Naționale (0.45 mld lei) și Ministerul Afacerilor Interne (0.15 mld lei). Bugetul FNUASS pentru bunuri și servicii reprezintă un total de 37.9 miliarde de lei, fonduri pe care nu le-am luat în considerare, deoarece bugetul nu este suficient de detaliat încât să permită o aproximare a economisirii de fonduri, în urma măsurilor propuse de Ministerul Finanțelor. Impactul bugetar estimat de Ministerul Finanțelor rezultat în urma modificărilor cheltuielilor bugetare este de 5.3 mld de lei, ceea ce înseamnă că restul de aproximativ 3 miliarde de lei sunt economisite, în mare parte, prin tăierea cheltuielilor de personal. 

Chiar dacă aceste măsuri „aduc” niște bani în plus la buget, nu rezolvă problema majoră a neatragerii de fonduri externe și nu rezolvă criza actuală. Așa cum am văzut în analiza despre „gaura” bugetară, în primul trimestru al anului fondurile din PNRR au fost asimilitate în proporție mică față de ce s-a bugetat (sub 11% din componenta de împrumut și puțin peste 17% din componenta nerambursabilă).

Cheltuieli de personal

Pentru a înțelege impactul oprirei angajării de noi personal, trebuie mai întâi să ne uităm la suma cheltuielilor plătite pentru personal.

Pentru nivelul central

Dacă ne uităm la sumele alocate și execuția lor pentru cheltuieli de personal din bugetul de stat, vedem că pe primul trimestru avem o „economie” de aproximativ 1.3 miliarde lei. Dacă excludem cheltuielile Ministerului Educației, aceasta înseamnă, gross modo, că din „înghețarea” cheltuielilor de personal la nivelul de acum, ar rezulta o economie de aproximativ 1 miliard de lei pe trimestru. Însă este clar că această aproximare este una foarte puțin sensibilă la diferențele semnificative dintre ordonatori de credite. De exemplu, la Ministerul Apărării Naționale apare o diferență foarte mare între ceea ce s-a bugetat inițial și ceea ce apare la finalul primul trimestru. 

Pentru nivelul local

În 2022, județul cu cele mai mari cheltuieli de personal, raportat la totalul cheltuielilor, a fost Gorj, cu 31.88%, iar cele mai mici cheltuieli de personal au fost înregistrate în Bihor, cu 14.63 procente din totalul cheltuielilor. În medie, raportat la total, cele mai multe cheltuieli de personal se înregistrează în comune (medie de 24.27%; cea mai mare valoare înregistrată este de 31.13% în Gorj și Olt, iar cea mai mică de 18.85% în Tulcea), urmată de orașe cu un procent similar (medie de 24.02%; cea mai mică medie pe orașe este de 11.88%, în jud. Bistrița-Năsăud, iar cea mai mare 37.19% în Teleorman). Cheltuielile de personal reprezintă, în medie, 18.45% din execuțiile bugetare ale municipiilor (31.15% maximul, înregistrat în jud. Călărași; 8.30% minimul înregistrat, în jud. Sibiu). Cheltuielile de personal reprezintă astfel, în unele județe și localități, un procent mare din bugetul total al UAT-urilor. 

România a intrat încă dinainte de pandemie în procedură de deficit bugetar excesiv, tocmai din cauza nesustenabilității finanțelor publice. Creșterea economică foarte bună și constantă nu s-a reflectat în investiții guvernamentale, ci mai degrabă în niște măsuri populiste (și pe partea de cheltuieli, și pe parte de taxe). Anii de criză 2020-2022 (pandemie, război, prețuri ridicate la energie) nu au șters datoriile acumulate, ci doar ne-au pus și mai multe pe acea notă de plată. 

Concluzii și recomandări

Ordonanța de urgență nu ajută pentru că impactul e minor și nu rezolvă niciuna dintre problemele structurale. Așa cum am observat mai sus, impactul pe reducerea cheltuielilor cu bunuri și servicii este minor. În plus, OUG-ul aduce control și mai mare la nivel guvernamental, cu soluții menite să rezolve problema pe termen scurt, prin aprobarea lunară a creditelor de angajament. Micșorarea cabinetelor demnitarilor nu înseamnă nimic, având în vedere numărul de peste 200 de secretari de stat și a numărului mare de subsecretari de stat. În plus, reducerea posibilității de a deține calitatea de membru al consiliului de administrație la maximum două întreprinderi publice are impact 0, pentru că bugetul pentru aceste consilii rămâne același. 

Bugetul de stat, în loc să fie un instrument de ajutor și dezvoltare, cu care ajungem să prioritizăm unele domenii de genul educației, sănătății sau investițiilor, ajunge să fie de fapt o găleată ciuruită din care curg bani în toate direcțiile, fără noimă. Oprirea angajărilor, cu excepția celor din sănătate și educație, reprezintă un exemplu foarte bun, pentru că nimeni nu se uită la faptul că în aceste două sectoare dezastrele provin din alte direcții. Problema nu se rezolvă doar prin impunerea unor măsuri menite să nu facă și mai mult rău și în niciun caz nu se rezolvă doar prin cheltuieli de personal. În ceea ce privește investițiile, singura prioritizare o reprezintă achizițiile de mașini: acela era locul predilect în care se duceau bani sau e o măsură propusă doar pentru că dă bine? Pentru că altminteri nu există nicio măsură de a accelera în vreun fel marea problemă din buget, așa cum arată el la execuția trimestrială – sub-execuția pe investiții atât din PNRR, cât și din bugetul de stat (cheltuieli de capital). 

Pe măsură ce economia României încetinește și mai ales având în vedere apropierea unui an electoral extrem de complicat, considerăm că sunt necesare o serie de dezbateri în societate apropo de felul în care arată prioritățile de finanțare și cum putem să folosim la maximum oportunitățile pe care le avem din fonduri europene. În mod concret, aceasta poate presupune următoarele recomandări:

1. Inițierea de dezbateri publice cu societatea civilă și alți actori interesați în ceea ce privește o evaluare onestă privind prioritățile de finanțare din bugetul public. 
2. Realizarea unei evaluări transparente privind cheltuielile bugetare (spending review) din care să reiasă în mod obiectiv care sunt zonele în care se risipesc bani publici. 
3. Prioritizarea investițiilor și mai ales executarea acestora (budget credibility), atât din fonduri europene, cât și din resurse naționale. Transparentizarea contractelor publice astfel încât execuția acestora să poată fi urmărită (open contracting).
4. Parteneriatul cu autoritățile locale și societatea civilă în implementarea și monitorizarea implementării proiectelor majore de reformă și de investiții, mai ales din PNRR, astfel încât derapajele să poată fi identificate și corectate din timp. 
5. Evaluarea onestă și reașezarea pe criterii realiste a cheltuielilor administrative (cheltuieli de personal + bunuri și servicii) pentru comunitățile în care depopularea a dus la nesustenabilitatea cheltuielilor. 

Documentul face parte din materialele Centrului pentru Monitorizarea Transparenței și Responsabilității Fiscal Bugetară. 

---

Project carried out by Funky Citizens with the financial support of Active Citizens Fund Romania, program financed by Iceland, Liechtenstein and Norway through EEA Grants 2014-2021. The content of this material does not necessarily represent the official position of the EEA and Norwegian Grants 2014-2021; for more information go to www.eeagrants.org.

"Working together for a green, competitive and inclusive Europe"

Project implemented by